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关注地方政府隐性债务问题
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  周景彤 经济学博士,中国银行国际金融研究所研究员、主管。多次主持和参加OECD、中财办、国家发改委等委托的重大课题研究;出版著作9部。研究成果曾获国家发改委、中国金融教育基金会、中国银行业协会优秀科研成果奖。

  党的十九大报告提出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,而地方政府债务风险是现阶段我国重大风险的主要来源之一。近期,财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》,以强化监管为主要目的,对国有金融企业参与地方建设融资过程中确实存在的乱象和不规范行为进行纾解和纠偏。围绕地方债务相关的热点问题,本报记者日前专访了中国银行国际金融研究所研究员、主管周景彤博士。

  《金融时报》记者:从官方提供的数据看,地方债务压力并不是很大,“风险总体可控”。但有市场人士表示,事实上,地方债已经积累到难以为继的临界点。您如何看待这一观点?我国地方债的规模究竟有多大?

  周景彤:整体来看,我国地方政府债务余额可控,总量处于全国人大批准的限额之内。截至2017年底,全国地方政府债务余额为16.47万亿元。全国人大批准的2017年全国地方政府债务限额为18.8万亿元。但这部分债务仅包括地方政府债券融资余额,一些地方政府的隐性债务问题更值得让人关注与警惕。

  近年来,我国有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相关制度,化解存量债务,清理规范地方政府融资平台公司等,取得一定成效,地方政府债务风险整体可控,但局部风险需引起重视。

  我国地方政府隐性债务存在的问题主要包括:一是具体规模不详。对哪些债务应当纳入地方政府隐性债务尚无统一标准,各地也无权威部门负责对本地区政府隐性债务的情况向投资者或相关部门披露。二是债务类型多样。地方政府隐性债务的来源多样,有的通过政府购买服务方式;有的通过PPP项目;有的通过给企事业单位担保等方式;有的利用“互联网金融”举借债务等方式。由于类型多样,也增加了准确界定地方政府隐性债务的难度。三是难以有效地判断风险。当前地方政府隐性债务的规模、期限、利率、资金投向、融资渠道等信息均不公开、不透明,不利于市场判断其风险。并且由于大量政府资金投向的是交通、水利等公益项目,收益偏低,政府往往通过“借新还旧”的方式来维持资金周转,增加了地方政府债务的风险系数。

  《金融时报》记者:从严肃问责到发文详列违规举债负面清单,中央对地方政府债务强监管一如既往地保持高压态势。但即使如此,地方债务的违规现象还是屡禁不止,原因何在?

  周景彤:造成地方政府债务一些问题的原因是多方面的,既来自经济下行、财政缺口扩大的压力,也来自GDP至上政绩观的冲动,还有违法违规融资行为问责不到位的原因。

  GDP冲动是地方债务不断累积的重要原因。长期以来,有些地方简单以GDP论英雄,往往通过举债来扩大基建等拉动经济增长。有的地方还往往出面担保或变相为企业融资提供担保。有的政府机构变相注册成企业,并以企业名义贷款融资。近年来我国政府已经开始纠正不科学的政绩观,但由于经济下行、城镇化发展,地方政府仍承担着较大的财政压力。

  财权与事权的长期不匹配,是导致地方财政缺口扩大、政府违规举债的根本原因。分税制改革后中央政府的财权更为集中而事权相对下降,地方政府的财权相对减少而事权则不断加大。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支,而地方政府则负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务。地方政府收支矛盾日益加剧,只能扩大债务规模。加上我国还没有建立起科学合理的政府间转移支付制度,地方政府的财政资金缺口无法通过中央的转移支付得到弥补,迫使地方政府通过举债来寻找资金来源。

  违法违规融资行为问责不到位助推了地方政府违规举债的行为。目前来看,我国仍有不少地方政府没有落实属地管理责任,对相关违法违规人员问责不到位,约束软化,导致违法违规举债行为屡禁不止。

  《金融时报》记者:财政部表示,国家坚决不允许地方有中央政府会买单和兜底的“幻觉”。没有了国家“接盘”,地方债会不会发展成系统性风险?

  周景彤:近日财政部下发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》,进一步规范了地方政府的合法举债路径。此前,我国地方政府债务游离于预算体制之外,且地方政府的行政权力本身具有高度的信用,其从地方金融机构获得的资金并非完全通过市场化运作实现。

  地方政府债务风险是否会发展成系统性风险,需要从我国当前的经济发展水平、地方政府的资产与负债相互关系等方面综合考虑。一般而言,政府债务可持续性可从三个方面评判:一是规模可持续性。主要看地方政府的财政收支状况,判断是否会出现流动性危机。二是结构可持续性。主要看地方政府的偿债能力情况,判断是否会出现偿债危机。三是效益可持续性。主要看地方政府的债务与当地的经济社会发展的适应情况,从长期看地方政府是否能够通过对政府性债务的管理促进地方经济、社会的发展。整体来看,我国当前地方政府债务风险可控,同时相关部门已经采取诸多措施有序稳妥地解决地方政府债务问题。随着我国宏观经济企稳回升,地方政府举债融资机制不断规范化,“堵后门”和“开前门”多举并行的大背景下,我国地方政府债务引发系统性风险的概率很小,但局部地区的政府债务风险仍然值得警惕。

  《金融时报》记者:目前,中国正处于由高速增长到中速增长的转折期,吸收、化解财政金融风险的能力和空间大为收缩。在这一背景下,如何妥善化解地方债务风险?

  周景彤:在新时代,有序稳妥化解地方债务风险,需要综合施策:一是加强对地方政府隐性债务的清查摸底。全面掌握当前地方政府隐性债务的规模,摸清地方政府隐性债务的规模、性质、结构、风险等情况,制定逾期债务偿还计划和未支出债务使用计划。及时妥善处理好问题平台公司的遗留债务,提高政府在债务融资过程中的透明度。

  二是妥善处理存量债务。分类整改存量违规项目,对于市场化程度高、投资规模大、能够产生一定现金流的项目,可转成政府直接投资项目;对于无现金流或现金流较少的违规项目,如果超出地方政府财政的承受能力,则应及时尽早清理。加强地方政府与商业银行间的协商,对有争议的贷款通过贷款合同修订或增加补充条款等方式进行处置。根据融资平台项目的现金流情况,灵活制定还款计划,防止出现集中还款的风险。

  三是多渠道拓宽地方政府财政收入。大力发展实体经济,增加地方政府资金来源,缓解地方政府资金压力。经营好地方政府资产,盘活国有资产。做好城市规划、建设和开发,合理利用和经营城市资产,获取经济效益和社会效益。进一步引进民间资本。

  四是健全地方政府债务管理制度。多渠道增加财政收入来源,提高资金使用效益,缓解地方财政压力。在推进地方政府债务置换的同时,进一步优化地方债的发行机制和交易机制,既“堵旁门”也“开正门”,完善地方债发行的渠道。同时,通过加快财税体制改革、改革金融体系等方式,不断增强对地方政府举债的行政约束和市场约束。

  五是纠正部分地方不科学的政绩观。完善对地方政府官员的政绩考核,将地方政府债务风险纳入对官员的政绩考核指标当中去,增强政府官员化解地方债务风险的内在动力。完善对地方政府的信用评级,更合理、准确地衡量政府债务风险情况。

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